——2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十八次會(huì )議上財政部部長(cháng)　樓繼偉

全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )：

受國務(wù)院委托，現向全國人大常委會(huì )報告規范地方政府債務(wù)管理工作情況，請審議。

一、規范地方政府債務(wù)管理工作情況

    長(cháng)期以來(lái)，地方政府通過(guò)融資平臺公司等舉借政府債務(wù)，對推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也存在舉債缺乏規模控制、融資成本高企、債務(wù)收支未納入預算、風(fēng)險防控機制不健全等問(wèn)題。為規范地方政府債務(wù)管理，2014年，第十二屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。2015年8月，第十二屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議通過(guò)《關(guān)于批準〈國務(wù)院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務(wù)限額的議案〉的決議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決議》），明確了對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)按照上述要求切實(shí)規范地方政府債務(wù)管理，取得了一定成效。

（一）確定2015年地方政府債務(wù)限額。預算法規定，省級政府可以在國務(wù)院確定的限額內發(fā)行政府債券舉債，舉債規模由國務(wù)院報全國人大或其常委會(huì )批準。對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，是落實(shí)預算法要求，建立地方政府債務(wù)規模控制長(cháng)效機制的重要舉措，有利于充分發(fā)揮各級人大對地方政府債務(wù)的監督作用。

為做好2015年地方政府債務(wù)限額管理工作，財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織各地對截至2014年末的地方政府存量債務(wù)進(jìn)行了清理核實(shí)。根據清理核實(shí)結果，國務(wù)院向全國人大常委會(huì )報送議案，建議對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，并提出2015年全國地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元。2015年8月，第十二屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議審議批準了議案。財政部據此提出了分地區債務(wù)限額，報國務(wù)院批準后下達地方，要求地方各級政府在批準的限額內舉借和償還債務(wù)。為確保地方政府債務(wù)有穩定的償債資金來(lái)源、將債務(wù)資金落實(shí)到具體項目和資金鏈不斷裂，各地區2015年地方政府債務(wù)限額根據該地區清理核實(shí)的2014年末政府債務(wù)余額和2015年新增債務(wù)限額確定。

（二）發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。截至2014年末地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過(guò)非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付較高的利息。預算法規定，地方政府債務(wù)應通過(guò)發(fā)行政府債券方式舉借。對清理甄別后納入預算管理的非政府債券形式的政府存量債務(wù)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券逐步進(jìn)行置換，是規范地方政府債務(wù)預算管理的重要舉措，也有利于減輕地方利息負擔。

2015年，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬(wàn)億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務(wù)本金。為確保債券順利發(fā)行，財政部會(huì )同人民銀行、銀監會(huì )完善債券發(fā)行機制，指導地方在公開(kāi)發(fā)行方式以外，采取定向承銷(xiāo)方式發(fā)行置換債券；并通過(guò)培訓答疑、組織對口幫扶、發(fā)行現場(chǎng)指導等方式協(xié)助地方做好發(fā)債工作。人民銀行通過(guò)下調存款準備金率、調整存貸款基準利率、公開(kāi)市場(chǎng)操作等方式，向市場(chǎng)提供適度流動(dòng)性。截至12月11日，各地發(fā)行置換債券3.18萬(wàn)億元，完成下達額度的99%，發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平逐步提高。

今年的置換債券額度實(shí)現了對當年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方每年節省利息2000億元。另外，置換債券雖然不直接增加投資，但在目前土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金支持重點(diǎn)項目建設創(chuàng )造了條件。

（三）發(fā)行2015年新增地方政府債券。為加大積極財政政策實(shí)施力度，今年全國人民代表大會(huì )批準的年初預算安排全國財政赤字16200億元，其中地方5000億元；另外，安排地方新增專(zhuān)項債券1000億元。兩項合計，2015年新增地方政府債券6000億元。為樹(shù)立良好的政策導向，在分配2015年分地區新增債券規模時(shí)，對低風(fēng)險地區多分配，對高風(fēng)險地區少分配或不分配，激勵地方化解債務(wù)風(fēng)險。同時(shí)，明確新增債券資金只能用于公益性資本支出，優(yōu)先用于棚戶(hù)區改造等重點(diǎn)項目建設，不得用于經(jīng)常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。截至12月11日，各地已發(fā)行新增債券5912億元，完成下達額度的99%。

當前經(jīng)濟下行壓力較大，地方保持適度的債務(wù)融資規模，有利于經(jīng)濟社會(huì )持續穩定發(fā)展。隨著(zhù)地方政府舉債方式的轉換，在堅決制止地方政府違法違規舉債的同時(shí)，適度加大2015年地方政府債券發(fā)行規模，有力支持了地方“穩增長(cháng)”。

（四）將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預算管理。截至2014年末地方政府存量債務(wù)中，僅政府債券和外債轉貸等少量債務(wù)納入預算管理，占債務(wù)余額的10%左右。大量政府債務(wù)游離于預算之外，影響了預算完整性和債務(wù)資金使用效益。預算法規定，省級政府依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，應列入預算調整方案報本級人大常委會(huì )批準。將地方政府債務(wù)納入預算管理，是規范地方政府債務(wù)管理的核心措施，有利于發(fā)揮各級人大對政府債務(wù)的監督作用。

為切實(shí)規范地方政府債務(wù)預算管理，今年財政部印發(fā)了地方政府一般債券和專(zhuān)項債券預算管理、會(huì )計核算等辦法，修訂了政府收支分類(lèi)科目，修改了預算草案相關(guān)報表，指導地方將地方政府債務(wù)收支納入預算，報本級人大或其常委會(huì )審查批準。出臺一系列制度規定，明確要求提交全國人民代表大會(huì )審議的上年全國預算執行及當年預算安排，必須包含政府債務(wù)收支情況；地方政府應將新增債務(wù)收支編制預算調整方案，報本級人大常委會(huì )批準。同時(shí)，建立地方政府債務(wù)限額及債務(wù)收支情況隨同預算公開(kāi)的常態(tài)機制。今年，各地已嚴格按照上述要求將新增債券收支等納入預算管理。

（五）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預警機制。黨的十八屆三中全會(huì )要求，建立規范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預警機制。預算法規定，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預警機制。按照上述要求，財政部研究制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預警辦法，綜合運用債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等風(fēng)險指標，全面反映地方政府整體償債能力、債務(wù)增長(cháng)速度、當期償債壓力、政府履約能力等，并組織評估各地區政府債務(wù)風(fēng)險。對列入預警范圍的高風(fēng)險地區，財政部要求其制訂中長(cháng)期債務(wù)風(fēng)險化解規劃，通過(guò)控制項目規模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)、引入社會(huì )資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步將債務(wù)風(fēng)險指標控制到警戒線(xiàn)以?xún)取Ｒ恍┦》輰Ω唢L(fēng)險市縣進(jìn)行了預警，個(gè)別地區還建立激勵約束機制，督促高風(fēng)險市縣化解債務(wù)。

據初步測算，2014年末地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%，風(fēng)險總體可控。

（六）加強對地方政府舉債融資行為的監管。預算法“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，既賦予省級政府發(fā)行政府債券規范舉債的權限，又加大對地方政府違法舉債或擔保的懲處力度。今年以來(lái)，財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部要求各地嚴格在批準的限額內發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過(guò)企業(yè)舉借政府債務(wù)，并及時(shí)制止一些市縣政府違法違規為企業(yè)舉債提供擔保承諾的行為。發(fā)展改革委明確融資平臺公司新發(fā)行的企業(yè)債券不得與地方政府債務(wù)率、財政收入等指標掛鉤，實(shí)現與政府信用的隔離，并不再受理空殼類(lèi)融資平臺公司的發(fā)債申請。

二、存在的問(wèn)題

    當前，我國經(jīng)濟處于“三期疊加”和新舊動(dòng)能轉換階段，經(jīng)濟下行壓力較大。受經(jīng)濟增長(cháng)放緩等因素影響，財政收入形勢嚴峻，財政收支矛盾突出，規范地方政府債務(wù)管理面臨一些困難。一是地方償債壓力較大，風(fēng)險防范不容忽視。現階段，

在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。二是違規舉債、變相舉債仍有發(fā)生，監管難度較大。一

些地方政府仍然違規舉債，或為企業(yè)舉債違規提供擔保承諾等；個(gè)別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，并要求政府進(jìn)行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時(shí)有發(fā)生，監管難度較大。三是建立規范的地方政府舉債融資機制任務(wù)艱巨。融資平臺公司缺乏持續穩定的經(jīng)營(yíng)性現金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)系短期內難以厘清，制約了市場(chǎng)化轉型的進(jìn)程；或有債務(wù)處置涉及面較廣、情況復雜，加大了處置難度，等等。這些問(wèn)題都需要下大力氣解決。

三、下一步工作安排

    下一步，要繼續落實(shí)預算法、《意見(jiàn)》及《決議》要求，抓緊完善地方政府債務(wù)管理各項制度措施，督促和指導地方做好債務(wù)管理各項工作，防范財政金融風(fēng)險。

（一）切實(shí)履行政府存量債務(wù)償債責任。一是督促地方政府統籌包括債券資金在內的財政預算資金償還政府存量債務(wù)，切實(shí)履行償債責任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)。二是繼續發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的政府存量債務(wù)，降低地方利息負擔。三是鼓勵地方將有收入來(lái)源的項目，通過(guò)移交—運營(yíng)—移交（TOT）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）等政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式進(jìn)行改造，運用多種方式化解政府債務(wù)。

（二）依法妥善處置政府或有債務(wù)。一是已經(jīng)發(fā)生的或有債務(wù)，外債轉貸合法擔保的依然有效，違法違規擔保的由政府、債務(wù)人與債權人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關(guān)系。二是或有債務(wù)確需政府代償的，報經(jīng)省級政府批準后，由地方政府按照合同約定安排預算資金代償，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責任方行使追索權。三是今后地方政府新增或有債務(wù)，應按照擔保法規定嚴格限定在政府為外債轉貸提供擔保的范圍內。

（三）推進(jìn)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型和融資。一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務(wù)的基礎上，關(guān)閉空殼類(lèi)公司，推動(dòng)實(shí)體類(lèi)公司轉型為自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體。二是由企業(yè)承擔的公益性項目或業(yè)務(wù)，政府通過(guò)完善價(jià)格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持，嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場(chǎng)化融資買(mǎi)單。三是實(shí)體類(lèi)公司轉型過(guò)程中，做好存量債務(wù)處置、清產(chǎn)核資、人員安排等工作，切實(shí)防止出現國有資產(chǎn)流失、逃廢債務(wù)等問(wèn)題。四是由融資平臺公司轉型的企業(yè)按照市場(chǎng)化原則融資和償債，消除政府隱性擔保，實(shí)現風(fēng)險內部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)。政府在出資范圍內履行出資人職責，或依法承擔政府采購合同、政府和社會(huì )資本合作協(xié)議等約定的責任，不得為企業(yè)舉債承擔償還責任或提供擔保。五是充分發(fā)揮市場(chǎng)的約束作用，完善市場(chǎng)化退出和重組機制，通過(guò)司法程序對違約的融資平臺公司市場(chǎng)化債務(wù)進(jìn)行處置，阻斷風(fēng)險傳導。

（四）加強風(fēng)險防控和應急處置機制建設。一是督促地方落實(shí)限額管理的規定，嚴格控制債務(wù)增長(cháng)。二是健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預警和應急處置機制，督促列入預警范圍的高風(fēng)險地區制訂中長(cháng)期債務(wù)風(fēng)險化解規劃，對可能出現的局部風(fēng)險做好應對。三是防范財政風(fēng)險與金融風(fēng)險相互轉化，加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調配合，推動(dòng)債券市場(chǎng)穩步發(fā)展。四是將政府債務(wù)納入黨政領(lǐng)導干部政績(jì)考核范圍，樹(shù)立正確的政績(jì)觀(guān)和科學(xué)的發(fā)展觀(guān)。

（五）加大對違法舉債擔保行為的懲處力度。國務(wù)院將加大對地方政府違法違規舉債擔保行為的監督和懲處力度。地方政府公益性項目建設確需舉借政府債務(wù)的，應嚴格依法在限額內發(fā)行政府債券解決；通過(guò)企業(yè)融資的，應堅持市場(chǎng)化運作，不得變相舉借政府債務(wù)。對地方違法舉借債務(wù)、違反規定替企業(yè)償債以及在國務(wù)院批準的外債轉貸以外為其他債務(wù)提供擔保的，依據預算法和擔保法有關(guān)規定追究地方政府主要負責人的責任，并向社會(huì )公開(kāi)。同時(shí)，加強對金融機構的監管，對違法違規向融資平臺公司提供融資的金融機構，監管部門(mén)依法追究相關(guān)責任人的責任。

委員長(cháng)、各位副委員長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)、各位委員，全國人大常委會(huì )聽(tīng)取和審議國務(wù)院關(guān)于規范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告，加強對地方政府債務(wù)管理的監督指導，充分體現了全國人大常委會(huì )對規范地方政府債務(wù)管理、防范和化解潛在財政金融風(fēng)險的高度重視，必將有力推進(jìn)地方政府債務(wù)管理工作。在此，我們向全國人大常委會(huì )表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會(huì )的審議意見(jiàn)，以高度的責任感和使命感，不斷加強和改進(jìn)地方政府債務(wù)管理工作，努力為經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展作出積極貢獻。

關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì )資本

合作項目以獎代補政策的通知

財金[2015]158號

來(lái)源：財政部官網(wǎng)12月17日

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團財務(wù)局，財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專(zhuān)員辦事處：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）有關(guān)精神，通過(guò)以獎代補方式支持政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目規范運作，保障PPP項目實(shí)施質(zhì)量，現通知如下：

一、PPP項目以獎代補政策旨在支持和推動(dòng)中央財政PPP示范項目加快實(shí)施進(jìn)度，提高項目操作的規范性，保障項目實(shí)施質(zhì)量。同時(shí)，引導和鼓勵地方融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉型為PPP項目，化解地方政府存量債務(wù)。

（一）對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會(huì )資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬(wàn)元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬(wàn)元。獎勵資金由財政部門(mén)統籌用于項目全生命周期過(guò)程中的各項財政支出，主要包括項目前期費用補助、運營(yíng)補貼等。

（二）對符合條件、規范實(shí)施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優(yōu)評選后，按照項目轉型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關(guān)融資平臺公司收入統一核算。享受獎勵資金支持的存量項目，其地方政府存量債務(wù)應通過(guò)合同條款明確地轉移至項目公司或社會(huì )資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會(huì )資本收益適度。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優(yōu)先享受獎勵資金支持。

二、PPP項目以獎代補工作遵循依法合規、公開(kāi)透明、政府引導、管理到位的原則。